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  Por Carl Harras.

Desde los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, el dilema de la intervención humanitaria ha sido superado por otras preocupaciones, pero no se ha resuelto ni ha desaparecido. ¿Cuándo, si es que alguna vez, es apropiado que los Estados, individual o colectivamente, adopten medidas coercitivas, y en particular acciones militares, contra otro Estado, no con fines de legítima defensa ni para hacer frente a una amenaza mayor a la paz y la seguridad internacionales, tal como se entiende tradicionalmente, sino con el fin de proteger a las personas que corren peligro dentro de ese Estado? Independientemente de lo que abarque, la responsabilidad de proteger implica sobre todo la responsabilidad de reaccionar ante situaciones de necesidad imperiosa de protección humana. Cuando las medidas preventivas no logran resolver o contener la situación, y cuando un Estado no puede o no quiere remediarla, puede ser necesario que otros miembros de la comunidad más amplia de Estados adopten medidas de intervención. Estas medidas coercitivas pueden incluir medidas políticas, económicas o judiciales y, en casos extremos -pero sólo casos extremos-, también pueden incluir acciones militares. Pero, ¿qué es un caso extremo? ¿Dónde debemos trazar el límite para determinar cuándo es, prima facie, defendible una intervención militar? ¿Qué otras condiciones o restricciones, si las hay, deben aplicarse para determinar si se debe llevar a cabo esa intervención y cómo? Y, lo más difícil de todo, ¿quién toma todas esas decisiones? ¿Quién debe tener la autoridad última para determinar si una intrusión en un Estado soberano, que implique el uso de fuerza letal en una escala potencialmente masiva, debe realmente llevarse a cabo? Estas preguntas han generado una enorme cantidad de literatura y mucha terminología en pugna, pero en las cuestiones fundamentales hay mucho terreno común. Todos los criterios pertinentes para la toma de decisiones parecían estar subsumidos en los seis epígrafes siguientes, que incluyen un criterio de umbral, cuatro criterios de precaución y un criterio de autoridad. Para que se justifique una intervención militar con fines de protección humana, debe producirse o existir una probabilidad inminente de que se produzcan daños graves e irreparables a seres humanos, de los siguientes tipos: pérdida de vidas en gran escala, real o presunta, con intención genocida o no, que sea producto de una acción deliberada del Estado, de su negligencia o incapacidad para actuar, o de una situación de Estado fallido; o limpieza étnica en gran escala, real o presunta, ya sea llevada a cabo mediante asesinatos, expulsiones forzadas, actos de terrorismo o violaciones. El umbral debe establecerse alto y estricto, tanto por razones conceptuales (la intervención militar debe ser muy excepcional) como por razones políticas prácticas (si la intervención ha de producirse cuando es más necesaria, no se puede recurrir a ella con demasiada frecuencia). Sólo se identifican dos situaciones como desencadenantes legítimos. No se intenta cuantificar lo que es “gran escala”, pero se deja claro que la acción militar puede ser legítima como medida anticipatoria en respuesta a pruebas claras de probables asesinatos en gran escala o limpieza étnica. Sin esta posibilidad de acción anticipada, la comunidad internacional se vería en la posición moralmente insostenible de tener que esperar hasta que comience el genocidio antes de poder tomar medidas para detenerlo. Los criterios de umbral articulados son lo suficientemente amplios como para abarcar no sólo la perpetración deliberada de horrores como los que ocurrieron, o se previeron, en Bosnia y Herzegovina, Kosovo y Ruanda, sino también situaciones de colapso estatal y la consiguiente exposición de la población a una hambruna masiva y/o una guerra civil (como en Somalia). También podrían estar incluidas las catástrofes naturales o ambientales abrumadoras, que no son en sí mismas provocadas por el hombre, pero en las que el Estado en cuestión no está dispuesto o no puede hacer frente a ellas o pedir ayuda, y se está produciendo o amenaza con producirse una pérdida significativa de vidas. Lo que no está cubierto por los criterios de umbral de la “causa justa” establecidos aquí son las situaciones de violaciones de los derechos humanos que no llegan a ser asesinatos directos o limpieza étnica (como la discriminación racial sistemática o la opresión política), el derrocamiento de gobiernos elegidos democráticamente y el rescate por un Estado de sus propios nacionales en territorio extranjero. Aunque son eminentemente merecedores de acciones externas de diversos tipos -incluidas, en casos apropiados, sanciones políticas, económicas o militares-, no son casos que parezcan justificar una acción militar con fines de protección humana. 

El objetivo primordial de la intervención, cualesquiera que sean los otros motivos que puedan tener los Estados que intervienen, debe ser detener o evitar el sufrimiento humano. Hay varias maneras de contribuir a garantizarlo. Una de ellas es que la intervención militar se lleve a cabo siempre sobre una base colectiva o multilateral, y no sobre una base de un solo país. Otra es comprobar si la intervención cuenta realmente con el apoyo de la población a cuyo beneficio se pretende intervenir, y en qué medida. Otra es comprobar si se ha tenido en cuenta la opinión de otros países de la región y en qué medida la apoya. La ausencia de cualquier interés personal mezquino puede ser un ideal, pero no es probable que siempre sea una realidad. Los motivos mixtos, en las relaciones internacionales como en todas partes, son un hecho de la vida. Además, el costo presupuestario y el riesgo para el personal involucrado en cualquier acción militar pueden, de hecho, hacer que sea políticamente imperativo que el Estado que interviene pueda reivindicar cierto grado de interés personal en la intervención, por altruista que sea su motivo principal. La intervención militar sólo puede justificarse cuando se han explorado todas las opciones no militares para la prevención o la solución pacífica de la crisis, y hay motivos razonables para creer que medidas menos severas no habrían tenido éxito. La responsabilidad de reaccionar -con coerción militar- sólo puede justificarse cuando se ha cumplido plenamente con la responsabilidad de prevenir. Esto no significa necesariamente que se hayan probado literalmente todas esas opciones y que hayan fracasado: a menudo simplemente no habrá tiempo para que ese proceso se resuelva por sí solo. Pero sí significa que deben existir motivos razonables para creer que, en todas las circunstancias, si se hubiera intentado la medida, no habría tenido éxito. La escala, duración e intensidad de la intervención militar planificada deben ser las mínimas necesarias para garantizar el objetivo definido de protección humana. La acción adoptada debe ser proporcional en escala a su propósito declarado y acorde con la magnitud de la provocación original. El efecto sobre el sistema político del país objeto de la intervención debe limitarse a lo estrictamente necesario para lograr el propósito de la intervención. Debe haber una posibilidad razonable de éxito para detener o evitar el sufrimiento que ha justificado la intervención, y las consecuencias de la acción no deben ser peores que las de la inacción. La acción militar sólo puede justificarse si tiene una posibilidad razonable de éxito y no corre el riesgo de desencadenar una conflagración mayor. La aplicación de este principio de precaución probablemente impediría, por razones puramente utilitarias, la acción militar contra cualquiera de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, incluso si se cumplieran todas las demás condiciones para la intervención: es difícil imaginar que se evite un conflicto importante o que se logre el objetivo original. Lo mismo ocurre con otras grandes potencias. Esto plantea la conocida cuestión de los dobles raseros. En este caso, la única respuesta es que el hecho de que tal vez no sea posible intervenir en todos los casos en que haya justificación para hacerlo no es razón para no intervenir nunca.

No hay órgano mejor ni más apropiado que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para autorizar una intervención militar con fines de protección humana. La tarea no consiste en encontrar alternativas al Consejo de Seguridad como fuente de autoridad, sino en hacer que éste funcione mejor de lo que lo ha hecho hasta ahora. Cuando se trata de autorizar una intervención militar con fines de protección humana, el argumento convincente es que las Naciones Unidas, y en particular el Consejo de Seguridad, deben ser el primer punto de contacto. La difícil cuestión -planteada con crudeza por Kosovo- es si debe ser el último. La cuestión de principio en este caso era, en opinión de la Comisión, indiscutible. Las Naciones Unidas son, sin lugar a dudas, la principal institución para construir, consolidar y utilizar la autoridad de la comunidad internacional. Quienes desafíen o evadan la autoridad de las Naciones Unidas como único guardián legítimo de la paz y la seguridad internacionales en casos específicos corren el riesgo de erosionar su autoridad en general y también de socavar el principio de un orden mundial basado en el derecho internacional y las normas universales. Si por alguna razón el Consejo de Seguridad no puede o no quiere actuar en un caso que clama por una intervención, desde este punto de vista sólo hay dos soluciones institucionales disponibles. Una es que la Asamblea General examine el asunto en un período extraordinario de sesiones de emergencia con arreglo al procedimiento de “Unión por la paz” (utilizado como base para las operaciones en Corea en 1950, Egipto en 1956 y el Congo en 1960), que bien puede haber emitido, de hecho, y rápidamente, una recomendación mayoritaria para la acción en los casos de Rwanda y, especialmente, de Kosovo. La otra es que las organizaciones regionales o subregionales actúen con arreglo al Capítulo VIII de la Carta dentro de su área de jurisdicción, sujetas a la posterior solicitud de autorización del Consejo de Seguridad (como ocurrió con las intervenciones en Liberia, en África occidental, a principios de los años 1990, y en Sierra Leona en 1997). Las intervenciones de coaliciones ad hoc (o, más aún, de Estados individuales) que actúan sin la aprobación del Consejo de Seguridad, de la Asamblea General o de una agrupación regional o subregional de la que sea miembro el Estado objeto de la intervención no gozan de un amplio apoyo internacional (sería un eufemismo decirlo). Hay muchas razones para estar insatisfecho con el papel que ha desempeñado hasta ahora el Consejo de Seguridad (su desempeño generalmente desigual, su composición no representativa y sus inherentes dobles raseros institucionales con el poder de veto de los Cinco Permanentes). Pero la realidad política es que, si alguna vez se llega a un consenso internacional sobre cuándo, dónde, cómo y a través de quién debe producirse una intervención militar, está muy claro que el papel central del Consejo de Seguridad tendrá que estar en el centro de ese consenso. Pero ¿qué sucede si el Consejo de Seguridad no cumple con su propia responsabilidad de proteger en una situación que sacude la conciencia y exige acción, como fue el caso de Kosovo? Se plantea la cuestión de cuál de los dos males es peor: el daño al orden internacional si se deja de lado al Consejo de Seguridad, o el daño a ese orden si se mata a seres humanos mientras el Consejo de Seguridad se mantiene al margen. La respuesta de la Comisión a este dilema fue articular dos mensajes importantes, esencialmente políticos.

El primer mensaje es que si el Consejo de Seguridad no actúa, otros Estados pueden actuar y hacerlo mal. Esas intervenciones, sin la disciplina y las limitaciones de la autorización de las Naciones Unidas, pueden no llevarse a cabo por las razones correctas o con el compromiso adecuado con los principios de precaución necesarios. El segundo mensaje es que si el Consejo de Seguridad no actúa, otros Estados pueden actuar y hacerlo bien. La coalición ad hoc o el Estado individual pueden observar y respetar plenamente todos los umbrales y criterios de precaución necesarios, intervenir con éxito y ser vistos por la opinión pública mundial, lo que probablemente tendrá consecuencias graves y duraderas para la estatura y la credibilidad de las propias Naciones Unidas. Eso es más o menos lo que ocurrió con la intervención de la OTAN en Kosovo, y las Naciones Unidas no pueden permitirse el lujo de cometer errores demasiadas veces a esa escala. La conclusión del informe de la Comisión es que cuando se presente el próximo caso de amenaza de asesinato en masa o limpieza étnica, como seguramente ocurrirá, debe abordarse con rapidez y de manera sistemática, reflexiva y, sobre todo, basada en principios. No se debe repetir la indiferencia errática de los años noventa. Un buen punto de partida para lograrlo sería que el Consejo de Seguridad aceptara, al menos informalmente, aplicar sistemáticamente los principios aquí enunciados en cualquier caso de ese tipo. También sería conveniente una resolución declaratoria de la Asamblea General de las Naciones Unidas que diera importancia a esos principios y a la idea de la “responsabilidad de proteger” como norma internacional emergente. No podemos conformarnos con informes y declaraciones. Si creemos que todos los seres humanos tienen el mismo derecho a ser protegidos de actos que sacuden la conciencia de todos, entonces debemos hacer coincidir la retórica con la realidad y los principios con la práctica. Como comunidad internacional, debemos estar preparados para actuar. No debe haber más casos como el de Ruanda ni más casos como el de Srebrenica.

PrisioneroEnArgentina.com

Marzo 5, 2025